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新加坡是如何实现“居者有其屋”的?[新加坡护照]

房地产是周期之母,事关国计民生。住房制度则是一国之重器。有因必有果,有什么样的政策和制度,就有什么样的房地产市场运行结果,住房制度是深植于一国房地产市场的基因密码。

当前我国房地产市场存在的问题,很大程度上跟我国基本住房制度有关,而促进市场平稳健康发展,则根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。我们经过近半年的研究策划,试图采用广泛的国际视野、丰富的历史资料、扎实的数据逻辑,系统客观分析代表性经济体的住房制度和运行逻辑,包括德国、美国、日本、新加坡、英国等。本期以创造高住房自有率奇迹的新加坡为例,探究“居者有其屋”的成功之路。

新加坡是“居者有其屋”的成功践行者,不仅解决了自治初期的“房荒”问题,还形成了“廉租房―廉价组屋―改善型组屋―私人住宅” 的阶梯式供应体系,住房自有率更高达90.9%,成为世界上拥屋率最高的国家之一。短短半个世纪,新加坡如何从“贫民窟”华丽转身为解决国民住房问题的“全球典范”?新加坡又能为我国住房制度改革提供怎样的借鉴经验?

前言

1819年1月28日,莱佛士爵士登陆新加坡,并于1824年和当时占据新加坡的荷兰人签订了《英荷协定》,自此开始了英国对新加坡长达一个多世纪的殖民统治。1941年二战期间,新加坡被日本占领并成为昭南岛,1945年日本战败后,新加坡重回英国统治,直至1959年,新加坡才取得自治并由李光耀执政。但此时的新加坡并无独立生存能力,故在1963年正式加入马来西亚联邦。但抱团仅仅两年后,新加坡又被迫脱离马来西亚,于1965年8月9日成为独立国家。

建国后短短30年,新加坡就从第三世界成功跻身第一世界。1959年自治初期,新加坡国内经济一片萧条,人均GDP仅为1309.8新元,失业率高达13.2%,时任总理的李光耀积极推进改革,并在脱离马来西亚后转向出口导向型战略。此后经济在短时间内迅速腾飞,1970年获称“亚洲四小龙”之一,1995年跨入“发达国家”队列,2014年成为全球第四大国际金融中心。GDP从1960年的21.6亿新元增长至2017年的4472.8亿新元,年均增速高达9.8%,人均可支配收入水平从1960年的1312.4新元增至2017年的76863.4新元,年均增速为7.4%;失业率从1959年的13.2%下降至2017年的2.8%,而早在20世纪70年代后期便已降至3%以下,实现充分就业。

新加坡在创造经济增长奇迹的同时,更以其“居者有其屋”的住房制度成为全球典范。作为一个资源极度稀缺的小岛国,新加坡国土总面积仅有719.9平方公里,相当于北京的1/23左右,总人口561.2万,约为北京的1/4,人口密度高达7796人/平方公里,是全球仅次于中国澳门和摩洛哥的高人口密度国家(地区)。在这样一个“人多地少”的国家,住房自有率却高达90.9%,仅次于罗马尼亚的96%,位列世界第二。新加坡也因此被公认为全世界解决住房问题最好的国家之一,人均居住面积从自治之初的不足6平提高至2015年的27.6平;套户比在1985年达到1后一直稳定在1以上;住房自有率在2001年达到历史高点93.1%,此后一直维持在90%左右。

房价合理稳定是新加坡房地产市场的又一大亮点。整体来看,新加坡名义房价在1998-2017年仅上涨了41.1%,同期美、法、英、中国香港上涨了122.5%、160.4%、234.0%和149.2%。分市场来看,一是政府主导的组屋市场,价格十分低廉,多年来房价收入比维持在4-5左右,由于其覆盖率高达82%,大多数新加坡家庭购房压力很小;二是普通开发商提供的私人住宅,房价收入比约为21,远低于中国香港、北京和上海,但由于私宅主要面向18%左右的高收入群体及外国人,实际负担的房价收入比远低于21,故无论是中低收入家庭还是高收入群体购房压力均较小。

早在20世纪五六十年代,新加坡也曾面临严重的“房荒”问题,人均居住面积不足6平米,居住环境极差。时任总理的李光耀面临的首要任务就是解决日趋严重“房荒”问题,其秉持“有恒产者有恒心”的儒家思想,将“居者有其屋”作为新加坡的基本国策之一。短短半个世纪,从满足“低收入家庭―中等收入家庭―高收入家庭”、从满足“基本自住需求―实现产权自有―提升住房质量”,循序渐进,形成“廉租房―廉价组屋―改善型组屋―私人住宅”的阶梯式供应体系,帮助90%以上国民实现了安居梦。新加坡现任总理李显龙自豪宣称:“放眼世界,没有任何一个国家拥有如此全面的公共住屋计划,而新加坡也是全球拥屋率最高的国家之一”。

新加坡如何从“贫民窟”华丽转身为解决国民住房问题的“全球典范”?作为“居者有其屋”的成功践行者,新加坡又能为我国住房制度改革提供怎样的借鉴经验?本文回顾了新加坡自治以来住房制度的演变历程,并深入剖析了“居者有其屋”计划成功背后的四大制度基础,旨在为我国当前的住房制度改革总结经验。

新加坡住房制度的四大支柱

2.1  土地制度:国有为主,无土地财政

新加坡现行的土地制度受英国影响较大,很多规则和制度是以殖民期间英国的法律和惯例为基础、结合本国国情修改而来,因此在土地产权、土地登记等方面与英联邦其他国家大致相似,如中国香港等。

2.1.1  强制征地、低价补偿,土地以国有为主

新加坡近九成土地为国家所有,政府强势主导土地市场。新加坡土地所有权主要分为国有、公有和私有三种,其中国有和公有土地均归国家所有,合计占比87%,私有土地仅占13%。国有土地由土地管理局(The Singapore Land Authority,简称“SLA”)直接管理,占比约59%;公有土地由半官方机构负责管理,如市区重建局(Urban Redevelopment Authority,简称“URA”)、HDB、交通局、裕廊工业集团、民航局等,占比约29%;其余土地均为私人所有。国有主导的土地产权制度使得政府在土地规划、利用与经营上拥有绝对话语权。

两权分离,招标和拍卖是土地出让的主要方式。除少量自由保有(少数富裕家庭和原住民持有)和永久产权(极少数个人持有)土地外,新加坡土地的所有权归国家所有,使用权可转让。由于住宅用地极其有限,仅占国土面积的14%,占城市建设用地的18.8%,远低于西雅图(57%)、伦敦(36%)及北京(36%)等城市,新加坡政府主要以招标和拍卖形式转让土地使用权(住宅为99年,工商业60年),并对每一块土地的买卖进行严格审查。

新加坡政府可强制低成本征地。“国家利益优于个人利益、经济发展先于人权保障”的价值定位贯穿新加坡土地征收制度。1966年颁布的《土地征收法》明确规定,当某一土地符合以下条件即可被政府强制收归国有:(1)公共利益需要;(2)经国家发展部部长批准的任何个人、团体或法定机构为公共利益,需要征用为某项工程或事业所用;(3)作为住宅、商业或工业区加以利用。由于“公共利益”范围较广,政府强制征地权很大,这也是新加坡国有土地能够大幅提升的关键,1960年国有土地占比仅为44%,而目前已高达90%。此外,征地补偿成本较低,政府认为“公共基础设施为土地增值带来了大部分升值,应归属国家,故当政府征地用于公共建设时,赔偿额应基于毫无基础设施的原始未开发土地价格”,1988年前被限制在1973年的市价或总统宣布收购之日的市值(两者取其低),此后“市场价值”标准逐渐提高,直至2007年才被确定为征收时的市场价值。考虑到新加坡土地资源极其稀缺的基本国情,提升国有土地占比有利于稀缺土地资源的集约化运作,而低价补偿则保证了政府低成本拿地。

2.1.2  低价转让、优先供给,保障组屋量足价廉

政府以低价将土地转让给HDB,是组屋快速建设、价格低廉的基础。一是保证组屋建设用地充足:新加坡早期的土地征用由HDB负责,可根据组屋建设需要强制征用私有土地,HDB有充足的土地大量建设组屋;征地权后虽收至SLA,但HDB仍可从SLA购买大量公共建设用地;二是低地价保障组屋低售价:《土地征用法》将土地征收补偿款固定在1973年11月13日的标准,并在以后的十几年里保持不变,故政府可以远低于市价的成本获得土地,大大降低了组屋建造的成本,保证了HDB可以远低于私人住宅的价格出售组屋,满足更多中低收入家庭住房需求。

2.1.3  政府与土地的关系:不依赖土地财政

新加坡没有土地财政,土地出让金在政府财政收入中占比较低。2017年,新加坡土地出让金在政府总财政收入中占比约为12%,若加上房地产相关税收,合计仅为21%。同样是实施土地公有制的中国香港和内地,土地出让金在政府财政收入中占比极高:2017年中国内地地方政府52%的财政收入来自于卖地和房地产相关税;中国香港为27%。

两大因素是主因:一是不能依赖土地财政:土地资源极为稀缺,依靠土地财政不可持续;二是无需依赖土地财政:政府财政收支平衡,资金缺口小。

(1)   土地资源稀缺,无法依赖土地财政

新加坡国土面积小、土地利用率高,卖地不可持续。新加坡国土面积721.5平方公里,仅相当于北京两个丰台区大小,土地资源极其稀缺;国有土地利用率已高达82.4%,未来可供开发空间极小。因此,自然条件的约束使得新加坡政府不具备卖地的基本前提。新加坡土地出让金收入从2006年的63.4亿新元增长至2013年高点的184.1亿新元后一路下滑,2017年仅为128.8亿新元,在政府总收入中占比仅为12%。

土地出让金直接纳入国家储备金,本届政府无支配权,卖地动机不足。新加坡政府认为,不能仅使一代人从土地资源中获益,子孙后代都应享有收益权,故土地出让金收入并不直接编入政府财政预算,而是以国家储备金形式进行长期投资。反观我国的土地财政,主要是地方财权与事权不匹配,且土地出让金直接进地方政府财政收入,导致地方政府高度依赖土地出让收入维持财政支出。

大量土地以低价转让给HDB建设组屋,卖地收入较少。为支持组屋建设,新加坡政府以极低价格将土地使用权出让给HDB,而组屋覆盖率高达82%,占用大量土地资源,政府无法通过高价卖地获取大量收入。

(2)   财政常年盈余,无需依赖土地财政

新加坡秉承“以收定支、审慎理财”的财政预算原则,严控收支均衡。长期的殖民统治和建国初期的艰难历史使得新政府始终居安思危,害怕受制于人,故在国家宪法及有关法律中对预算编制、财政储备使用等均做出明确规定,严控财政预算均衡。从1965年8月至今的50多年里,新加坡政府在绝大多数年份均能实现预算平衡。即使向世界银行及亚洲开发银行贷款,并非财政赤字,而是向外人证明新加坡的预算信誉,从而吸引跨国公司投资。曾任新加坡财政部部长的严崇涛认为:“财政预算平衡是新加坡货币稳定的最好保障”。

①收入端:税收和投资收益为政府提供充足财政支持,无需卖地

税收是新加坡政府最主要的收入来源。新加坡政府并无中央与地方之分,所有税收均统一收归政府。2017财年,新加坡各项税收合计高达655.1亿新元,占政府全年总收入的62%,占政府财政预算收入的70.5%,且近年来一直占据绝对主导地位。

投资收益是政府的又一重要收入来源。新加坡政府先后成立了金融管理局(MAS)、新加坡政府投资公司(GIC)和淡马锡投资公司(Temasek)分管政府储备金。MAS相当于新加坡的央行,主要负责维持币值稳定、控制通胀及管理国家外汇储备;GIC则是以一种稳健的方式投资和管理新加坡的国家储备金;1974年成立的Temasek风格更为激进,代表新加坡财政部投资了新加坡电信、新加坡航空、星展银行等大型企业,并在国外市场进行投资和并购,赚取高回报率收益。截至2017年3月,MAS、Temasek、GIC分别管理着3630亿、2750亿及1000亿国家储备金,2017年实现投资收益176.7亿新元,占政府全年总收入的16.7%,占政府财政预算的19.0%。

因此,新加坡政府仅靠税收和投资收益两项收入即可获得近90%财政预算收入,无卖地动力。

②支出端:“节约型”政府,财政支出压力较小

新加坡采取的是自助型社会保障制度,社会福利支出较少。李光耀在建国之初就明确“不搞平均主义的福利制度”。政府鼓励国民自力更生,不搞价格补贴、公费医疗及免费高等教育等政策,新加坡的养老、医疗、住房等社会保障均建立在个人储蓄基础之上,从强制储蓄的中央公积金中提取支付。因此,新加坡在社会福利上的支出较少,2017年社会福利支出仅占GDP的7.9%,财政整体支出占GDP的17.2%,均远低于世界上绝大多数国家。

2.2  住房金融:中央公积金为主、商贷为辅

新加坡“居者有其屋”计划的成功实施有两大关键要素:一是土地,二是资金。以中央公积金为核心的住房金融体系在资金来源上保障了组屋的建设以及居民的购买力。李光耀曾在回忆录中明确表态:“公积金和居者有其屋计划确保了政治稳定,使新加坡持续不断地发展了30多年,如果没有公积金制度,新加坡将有40万人不会成为屋主,我们也不可能以同样的途径兴建一个现代的新加坡”。

2.2.1 中央公积金:强制储蓄、高存低贷、固定利率

中央公积金制度建立于1955年,初期服务于养老,1968年开始用于住房。1955年,英殖民政府为逃避对新加坡本地公务员的养老责任,建立起强制储蓄型中央公积金制度,并成立中央公积金局负责管理。1968年后,“居者有其屋”计划实施,公积金开始用于购买组屋,1981年拓展至私宅。目前中央公积金制度已成为全面覆盖养老、住房、医疗、家庭保护、子女教育等的综合性社会保障制度。

(1)   征收机制:强制储蓄、广泛覆盖

新加坡实行的是一种强制储蓄型中央公积金制度。一是立法强制缴纳:《中央公积金法》明确规定,新加坡所有公民和永久居民,不论是雇员还是雇主,都必须按月强制缴纳公积金,任何人不得拒绝或延迟缴纳,否则需如数补缴且加罚利息。除购房及部分投资外,公积金存款只有在雇员退休后才可动用,会员无权决定公积金存款长短。二是缴存比极高,峰值高达50%(雇员、雇主各25%),目前稳定在37%(雇员20%、雇主17%),远高于中国香港(10%)、中国内地(24%)等同样推行强制储蓄型中央公积金制度的国家。

覆盖面极广,是自助型社会保障体系的重要组成。一是覆盖人群广,强制储蓄的要求使得中央公积金覆盖率从1965年的22.1%增至2017年的95.3%,总会员数也从41.8万增至378万;二是保障项目全,分设四大账户、专款专用,广泛覆盖退休、医疗、住房、家庭保护及资产增值等多个领域,截至2017年底,新加坡中央公积金账户合计余额3595.1亿新元,占当年GDP的80.4%,其中普通账户占比35%,特殊、医疗及退休账户分别为25.7%、24.9%和14.4%。

2)   运行机制:封闭式管理,存贷分离、高存低贷

中央公积金推行封闭式管理,保证专款专用。《中央公积金法》严格限制公积金的提取和投资:一是实施最低存款额规定,会员动用普通账户和特别账户进行资本投资时,须确保账户规定限额(普通账户不低于2万新元;特殊账户不低于4万新元);二是会员运用公积金账户投资所得须返回个人账户;三是会员退休提取时,普通账户和保健账户须保证规定金额,用于转入养老账户。此外,由于公积金分存在四大账户,每个账户使用范围仅限于相应领域,保证专款专用。

公积金管理强调存贷分离、高存低贷。中央公积金局负责公积金的缴纳、支付、管理和保值工作,但不直接发放公积金贷款,而是通过购买政府债券交由新加坡政府投资公司,再由其将积累的公积金投资于国内组屋及基础设施建设,HDB获得资金后发放低息贷款。公积金存款利率较高,普通账户2.5%,特殊、医疗和退休账户均为4%,高于同期五年期国债收益率(2.19%)和商业银行定期存款(1.2%)。此外,公积金总额中的前6万新元及55岁以上会员的前3万新元还可额外再获得1%的利率。而贷款利率较低,一般在住房公积金存款利率的基础上上浮0.1%,1993年来一直稳定在2.6%,主要在于中央公积金局运营成本并不依赖存贷利率差。

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